政府投資項目審計中發現的突出問題及建議

2021-03-17 00:00:00   來源：    點擊：686   喜歡：0

政府投資建設項目是推動經濟社會發展的重要力量，為改善民生、促進國民經濟全面發展和社會進步發揮著重要作用。隨著我國經濟社會的快速發展，政府投資規模越來越大，社會效益和經濟效益日益明顯。然而，在多年的投資審計工作中發現，政府投資項目在決策、組織，管理、實施等方面都存在著諸多問題，一定程度上影響了其社會效益和經濟效益的充分發揮。其主要表現有以下幾個方面:

一、項目決策不科學，損失浪費嚴重

項目決策失誤是最大的腐敗和浪費，某些領導為了自己的政治前途，搞形象工程和政績工程，盲目追求項目高、大，上，決策前不進行調查研究和充分認證，不講科學，不講民主，根據經驗決策，用長官意志決策，倉促上馬。有的項目剛一建成就成了擺設，有的項目拆了建，建了拆，反反復復；有的項目干脆半途而廢，成了永遠的爛尾工程，浪費大量人力、物力和國家建設資金；有的領導甚至為了一己私利，官商勾結，將條件不成熟、技術不可靠的項目強行上馬，以達到自己不可告人的目的，給社會留下沉重的包袱。

二、前期工作不到位，變更頻繁隱患多

前期工作質量的好壞，對項目的順利實施起著至關重要的作用，有些項目業主或管理部門認為前期工作會增加工程成本，舍不得投入，有的甚至假借趕工期、時間緊等借口，不做前期工作，或走過場敷衍了事。具體表現有：一是地質勘察不準確，地基開挖后發現地勘報告與實際地質情況完全不符,需要進行重新設計，有的甚至需要改變原基礎形式或是另外選擇建設地點，浪費大量人力物力，且留下工程質量隱患。二是施工設計深度不夠，或者脫離實際，甚至邊施工邊設計；有的項目施工圖紙設計粗糙，沒有細部尺寸或尺寸互相矛盾；有的沒有詳圖，或僅作粗略性的文字說明；有的與實際地形完全不符，施工過程中設計變更多、變化大，等等，導致實際投資大大超過預算投資。三是可研報告走過場，流于形式，有的項目不經實地調查，沒有詳實的調查研究和分析數據做支撐，脫離實際，質量不高；有的項目業主、實施單位為了爭取項目和資金，或者根據領導的旨意被動進行可研分析，片面夸大項目的經濟效益和社會效益，不顧建成后的實際效果，造成損失和浪費。

三、管理機構設置不合理，責任主體不明確

項目管理機構的合理設置，是項目順利實施的根本保證，項目管理水平的高低，直接關系到工程質量的好壞。有的項目管理機構多重設置，管理混亂，有利時爭權奪利，互不相讓，出了問題時，相互推諉，互不負責；有的項目管理人員素質參差不齊，缺乏專業技術知識和施工管理經驗，施工過程中被施工單位牽著鼻子走，不能對工程進度、工程質量、工程投資進行有效控制，致使項目不能達到預期的效果。

四、招標投標不規范，腐敗現象常發生

工程建設領域是腐敗犯罪的高發區，而工程建設領域的腐敗犯罪往往發生在工程招投標等環節。雖然隨著國家《招標投標法》等有關法律法規的貫徹落實以及中央反腐力度的加大，在工程招投標階段的腐敗現象得到了有效遏制，但少數投標人總能絞盡腦汁想方設法繞過招投標這道門檻，通過肢解工程項目，規避招投標，設置特定條件，明招暗定，或指使招標代理機構弄虛作假、暗箱操作等方法，達到承包工程的目的。有的投標單位為了避免相互之間的競爭，或為了在以后的項目中輪流中標，相互惡意串通投標，共同抬高或者壓低標價，損害國家利益。有的投標單位為了保證自己中標，由項目經理或其它管理人員同時掛靠若干家投標單位投標，或直接借用多家投標單位的資質，簽訂假《授權委托書》參與投標，表面上是多家施工單位在參與投標，實際情況是無論哪家投標單位中標，都是自己中標，以獲取不當利益。

五、概算控制不嚴格，超概現象嚴重

政府性投資項目“超概”現象比較普遍，其原因除了工程項目具有復雜性、不確定性等客觀因素外，更多的是由準備不充分、管理不完善、責任意識淡薄等主觀因素造成的。有的項目準備工作不充分，地質勘察不準確，設計不完善，造成概算編制不準確；有的項目業主缺乏專業化的管理水平和專業化的管理人才，聽由施工單位左右，隨意進行設計變更，不能有效控制工程造價；有的項目概算編制人員水平不高，業務不熟，錯套定額或錯算工程量，少算或漏算項目等；更有甚者，人為控制概算，故意壓低或抬高工程造價，以便向上級爭取項目和資金。

六、資質掛靠現象嚴重，工程質量難以保證

在審計過程中發現很多工程項目的中標單位，在投標文件中擬定的項目負責人和技術負責人在施工過程中根本不出場，項目組織、管理、實施均另有其人。經過調查發現，他們是通過借用他人資質證書并繳納一定數額的管理費以他人名義承攬工程，即通過所謂的資質掛靠承攬工程。資質掛靠危害很大，掛靠人施工經驗和管理能力難以滿足施工要求，施工裝備技術落后，施工條件簡陋，難以有效控制工程質量、進度和安全。同時，掛靠人只向掛靠單位繳納少量的管理費，導致大量利潤落入個人腰包，造成國有資產流失。

七、建設資金不到位，違規集資危害大

部分項目業主不嚴格執行國家建設項目資本金制度，在資金嚴重短缺、前期工作準備不足的情況下，倉促上馬，導致項目建設過程中面臨資金困難，不得不依靠向銀行貸款甚至高息向社會集資來支撐項目建設，給項目建設造成不利影響，給社會穩定留下隱患。同時也給項目的后續運行和維護帶來沉重的負擔，不能有效發揮項目應有的功能，不能最大限度發揮國家建設資金效益。

八、竣工結算質量低，高估冒算水份大

利益最大化是各施工單位追求的目標，但有些施工單位不是從精心組織、科學管理、提高效率入手來獲取利益，而是采取弄虛作假、隱瞞欺騙等手段來獲取不當利益。比較典型的表現有：一是現場簽證和隱蔽工程記錄不真實，內容不全面，事由不清晰，采取弄虛作假的手段騙取建設資金；二是進行惡意變更，將本來不需要變更利潤不高的項目變更為利潤相對較多的項目，以獲取更大利潤，浪費建設資金；三是無中生有，虛增項目或工序，施工單位利用建設工程內部結構隱蔽性強的特點，將實際沒有發生的項目或工序，在結算書中無中生有地列出，虛增造價；四是高套定額，提高取費標準，有時在套用定額子目時，不按實際施工工藝和標準套用定額，而是選擇費用標準高的定額子目，或者將分項工程定額子目中已綜合考慮的工序內容，又拆開分解重復套用，甚至故意串套定額，抬高造價，有時不按工程實際類別取費，而是違反有關文件規定，提高取費標準多計工程造價；五是建筑材料以次充好，隨著科學技術的發展，建筑材料的發展也日新月異，材料品種規格、質量等級、生產場地、供貨渠道不同，價格不同，甚至相差懸殊，特別是新型、進口材料更難準確定價，這給施工單位有了可乘之機，常常以劣質廉價的材料冒充優質高價的材料，以次充好，損害國家利益。

上述是在政府投資項目審計中發現的比較突出的問題，在實際工作中還有很多類似問題，如：擠占挪用建設資金、不及時足額繳納稅費、管理費用超標等等，這些問題對貫徹落實國家基本建設方針政策，規范建設市場次序，嚴肅國家財經紀律，促進廉政建設具有很大的消極作用。因此，加強政府投資項目管理，進一步規范政府投資行為已刻不容緩。我認為采取以下措施可有效遏制政府投資領域諸多問題的漫延。

一是完善政府投資項目決策機制。沒有調查就沒有發言權，政府投資項目決策，必須建立在深入調查研究，客觀科學論證的基礎上。一方面要建立科學決策機制，實行集體研究決策，提高項目決策透明度，實行項目決策公示制度，確保政府投資項目決策的科學化、民主化和法制化，絕不能憑長官意志決策，看領導興趣決策，搞政績工程和形象工程。另一方面要健全監督檢查和責任追究機制，各職能部門要按照職責分工，對項目決策、組織管理、工程實施、資金使用和質量保證進行嚴格監督，嚴肅查處違法違紀行為，確保政府投資項目安全、廉潔、高效。

二是加強項目前期工作、嚴格基本建設程序。做好項目前期工作，對項目順利實施，提高投資效益能起到事半功倍的效果。政府各職能部門要各司其職，嚴格按照國家基本建設程序辦事，對那些前期工作不到位、資金來源不明確、準備不充分、條件不成熟的項目，堅決不予開工。對個別領導為了搞政績工程和形象工程，不顧后果，強行上馬的項目，要堅持原則，堅決予以制止。加強對可研評估、勘察設計、工程咨詢等前期服務機構的監督管理，建立健全工程服務機構監督法規體系，提升工程服務機構的職業道德，增強工程服務機構從業人員的綜合素質，最大限度防止地質勘察不準確、設計質量低劣、可研報告流于形式等現象的發生。

三是理順投資管理體制，明確責任主體。改變政府投資項目機構設置不合理的現狀，建立健全項目法人責任制，明確項目責任主體，轉變政府投資項目臨時組建工程管理機構、多重設置管理機構管理項目的做法，逐步實行委托專業的工程項目管理公司負責項目的實施，完善并穩步推進政府投資項目代建制、總承包制以及特許經營等模式，實行建設、管理、使用分離，按照市場經濟機制進行運作。政府職能重點放在項目決策、資金籌集管理和監督檢查等方面。 

四是加大投資領域政策法規宣傳力度，廣泛開展警示教育活動。政府及相關職能部門一方面要加大投資領域政策法規的宣傳力度，積極開展全方位、多層次、廣覆蓋、形式多樣的宣傳活動，要讓政府投資項目參與者知法、懂法，讓他們學會依法辦事，主動依法辦事。另一方面要充分利用廣播、電視、信息、微信等現代傳媒手段，廣泛開展投資領域違法犯罪警示教育活動，通過觀看警示教育片、法律講座、現身說法等方式，告訴他們出借資質、層層轉包、非法掛靠等違法亂紀行為對社會、對自己造成的危害和后果，讓他們不想違法，害怕違法。

五是充分發揮社會中介組織行業協會管理職能，規范社會中介組織執業行為。社會中介組織行業協會要加大對本行業從業人員的業務水平培訓力度和職業道德教育，使有關從業人員特別是工程預結算編審人員和監理人員具有較高的業務水平和良好的職業道德。要經常開展技術水平、執業質量、從業技巧、職業道德、不良記錄等方面的講評，表彰一批，通報一批，在工程造價領域營造趕、比、學的氛圍，以節約資金為榮，以高估冒算為恥，不斷提高工程預結算編審工作質量，節約國家建設資金，減少工程投資支出。同時還要加大對社會中介組織及其從業人員的監督力度，堅決打擊社會中介組織及其從業人員和項目實施單位、業主及其現場管理人員相互串通、弄虛作假、高估冒算等損害國家利益的行為。

六是嚴格規范招投標程序，認真履行招投標制度。政府投資項目實行招標投標制，可以吸引更多實力雄厚、技術水平高、社會信譽好的施工企業參與投標，既可保證工程質量，又可保證工程進度，也可降低工程成本、有效控制工程造價，有利于社會的公平正義，有利于建筑市場健康有序發展。政府相關職能部門要對招標投標全過程嚴加監管，從招標公告發布、招標文件制定、評標辦法選取到投標資格審查、專家評委抽取等進行全方位監督，提高招標過程的透明度，減少暗箱操作。堅決打擊違法違規采取各種形式規避招投標、相互圍標串標、量身定制招標條件、明招暗定等行為。 

七是嚴格工程變更審批程序，防止隨意設計變更。在工程建設領域，各職能部門對工程變更環節的重視程度相對不足，缺乏有力監管，往往游離于制度軌道之外，由此留下了漏洞，為一些掌權者濫用職權假公濟私、進行權錢交易提供了可能。因此，必須加強對政府投資項目工程變更的監督，嚴格控制政府投資項目隨意設計變更。一要制定相關規章制度，為監管工程變更提供法律依據，加大監管力度；二要堅持聯合審批，在聽取業主、設計、施工、監理等單位的意見后集體會商決策，確定是否變更，研究最佳變更方案，做到公開透明；三要深入工地，現場察看，認真核對設計文件、招投標文件、工程現場情況，分析變更原因，確認變更的必要性、合理性、真實性。

八是建立健全政府投資法規體系，加大責任追究力度。一方面，要加強政府投資法規體系建設，隨著我國法制社會的建設，雖然政府投資領域制定了很多法律法規，但還不夠完善和系統化，還不適應政府投資快速發展的要求，不符合國家投資體制改革的精神，因此，必須全面系統的進一步推進政府投資法律體系建設，特別是要針對政府投資領域容易出現違法違紀問題的環節，盡快制定防止貪污賄賂和營私舞弊等違法亂紀行為的法律法規，做到有法可依。另一方面，要加大執法力度，嚴格責任追究，當前，政府投資違法違規行為得不到有效遏止的主要原因是執法不嚴、懲處不力，因此，必須加大對違法亂紀人員的懲罰力度，發現一起，懲處一起，不含糊，不手軟，讓違法亂紀者的違法成本遠大于收益，不論涉及到誰，不論職務多高，該曝光的曝光，該制裁的制裁，該給予黨紀政紀處分的絕不放過，構成犯罪的，一律移交司法機關處理，讓違法亂紀者得到應有的懲罰，決不姑息。

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